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LOLF et réforme de l’Etat La performance des politiques publiques n’est plus un sujet tabou

Depuis le 1er janvier 2005, la Loi Organique relative aux Lois de Finances entre en vigueur, ouvrant la porte à un véritable bouleversement de la gestion publique. Quels sont les enjeux et modalités de cette réforme ? Le point avec Antoine Rouillard, Directeur de la Division Secteur Public & Solutions IT chez SAS France.

Quels sont les objectifs majeurs poursuivis par la LOLF ?

La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 constitue le socle de la réforme du budget de l’Etat. On y distingue deux objectifs majeurs : d’abord, le passage d’une maîtrise budgétaire des moyens à une logique d’efficacité et de gestion des performances. Ensuite, cette réforme vise à renforcer le pouvoir du Parlement en terme de contrôle et de suivi des dépenses publiques. En d’autres termes, pour un euro "public" dépensé, l’idée est de savoir précisément si cette dépense a été efficace pour remplir sa mission de service aux usagers.

Quels sont les organismes concernés par la LOLF ?

Ce sont essentiellement les administrations centrales et les établissements publics secondaires dont la gestion comptable est liée aux administrations centrales. Les collectivités locales ne sont donc pas directement concernées, puisqu’elles ont déjà mis en œuvre la réforme de leur gestion comptable avec la M14* (nomenclature budgétaire et comptable).

A partir des objectifs ainsi définis, comment cette réforme se traduit-elle ?

Elle définit un nouveau mode de gestion publique orienté vers les résultats. Ainsi, l’action du gouvernement est successivement déclinée en missions, programmes et actions, qui peuvent être interministériels. En particulier, ce nouveau cadre de gestion donne à l’organe exécutif une plus grande marge de manœuvre : les budgets sont votés au niveau des programmes, mais le gestionnaire (personne au sein de l’administration centrale responsable de la conduite d’un programme) peut, au sein d’un même programme, affecter les crédits en fonction des arbitrages exécutifs. Dans le jargon administratif, ce principe est celui de la « fongibilité asymétrique des crédits ».

Le gain de souplesse au niveau de l’action gouvernementale est-il contre-balancé ?

Oui, bien sûr. En contrepartie de la souplesse accordée au gouvernement en terme d’affectation des crédits au sein d’un même programme, la réforme vise à améliorer la transparence de l’information financière, et à renforcer le contrôle parlementaire. Des projets annuels de performance sont établis pour chaque programme, précisant les objectifs, les actions associées, les coûts, les résultats obtenus et ceux attendus pour les années à venir. Aussi, des indicateurs de performance seront définis pour chaque programme, afin de mieux en suivre la réalisation et mieux contrôler les dépenses affectées.

Ce nouveau mode de management public et de gestion des dépenses s’accompagne-t-il de modifications au niveau de la comptabilité de l’Etat ?

Tout à fait. Les normes de comptabilité publique sont appelées à évoluer. Globalement, il s’agit de passer d’une comptabilité de tiroir caisse jusque-là en vigueur (ordonnance de 1959), à une comptabilité générale de droits constatés et analytique. Concrètement, cela veut dire que l’Etat s’inspire du plan comptable général de l’entreprise. Aujourd’hui, la comptabilité de l’État « se contente » d’enregistrer l’exécution des dépenses budgétaires et des recettes. Ces opérations sont ainsi rattachées à l’exercice budgétaire au cours duquel elles ont été menées, quelle que soit la loi de finances qui les a autorisées. La réforme vise à compléter ce système de façon à mieux appréhender la situation financière et patrimoniale de l’Etat, et à améliorer l’information du Parlement sur les coûts effectifs des actions menées, au-delà de la limite d’un exercice budgétaire. Cela devrait favoriser la responsabilisation des acteurs publics, en cohérence avec la logique de performance prônée par la LOLF.

Dans ce cadre, quels sont les impacts prévisibles sur les systèmes d’information de l’Etat ?

Pour mener à bien cette réforme, le développement des systèmes décisionnels de l’Etat devient un impératif, à la fois pour les administrations centrales, et pour permettre le dialogue entre les gestionnaires des programmes et les services déconcentrés. Pour cela, les nouveaux systèmes devront répondre aux fonctions principales suivantes :
- l’aide au diagnostic, à travers les outils d’analyse, de modélisation et de prévision, pour permettre aux gestionnaires de mieux concevoir leur budget,
- et l’aide au pilotage grâce aux indicateurs de suivi et de contrôle, et aux outils de planification. Ces nouveaux systèmes doivent également pouvoir répondre aux besoins d’audit, ce qui suppose de choisir des solutions suffisamment intégrées qui permettent d’homogénéiser les processus.

Selon vous, à quelles difficultés risque de se heurter la mise en œuvre de ces solutions ?

Les difficultés techniques ou méthodologiques sont semblables à celles auxquelles ces organisations ont déjà été confrontées lors de la mise en place de projets décisionnels. Cela concerne en particulier :
- les liens à établir entre les systèmes hétérogènes et complexes existants ;
- la gestion des volumes de données, et surtout leur qualité et leur cohérence ;
- la construction et la pertinence des indicateurs de performance ;
- et la mise en œuvre d’outils de simulation et de prévision, à l’heure où l’on ne peut disposer d’historique en la matière. La question de l’arbitrage des choix des gestionnaires au sein d’un même programme reste donc ouverte. Mais le véritable défi réside sans doute dans l’appropriation de l’esprit de cette réforme par les trois millions d’agents de l’Etat, avec des approches nouvelles en matière de gestion financière. La conduite du changement et les formations en cours seront primordiales pour faire face à cette petite révolution.

* M14 : Nomenclature budgétaire et comptable applicable aux communes et à leurs services publics à caractère administratif, aux centres communaux et intercommunaux d'action sociale, aux caisses des écoles et aux Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI),
http://www.colloc.minefi.gouv.fr/colo_struct_fina_loca/comp_loca/m14_1er.html

En quelques mots :
La LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finance) entre en vigueur dès le 1er janvier 2005, et s'applique pleinement pour l'élaboration de la loi de finances de 2006. Elle remplace ainsi les dispositions de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. La LOLF définit les principes d'une nouvelle gestion publique reposant sur la performance des actions menées, et doit conduire à un renforcement des pouvoirs du Parlement en matière de contrôle budgétaire.
Pour en savoir plus :
- Site officiel consacré au nouveau cadre budgétaire défini par la LOLF :
http://www.minefi.gouv.fr/lolf/index1.html

- Institut de l'Entreprise, Actes du colloque organisé le 9 juin 2004 par l'Observatoire de la Dépense publique, avec la possibilité de télécharger le document (PDF) :
http://www.pactemondial.org/index.php?id=402
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http://www.sas.com/offices/europe/france/software/solutions/sas9.html

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publié le 28/01/2005